我國自1998年實施積極財政政策以來，不僅成功地應(yīng)對了亞洲金融危機(jī)和美國次貸危機(jī)的沖擊，而且有效地推動了結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，2019年積極的財政政策要加力提效。可至今人們對積極財政政策的理解并不一致：有人將積極財政政策等同于擴(kuò)張性財政政策，也有人將我國的結(jié)構(gòu)性減稅等同于供給學(xué)派的減稅。中國實施積極財政政策的目標(biāo)取向究竟為何？我們將從三個方面就此問題進(jìn)行討論。

　　著力點在供給側(cè)而非需求側(cè)

　　■ 積極財政政策是從供給側(cè)發(fā)力，通過改善結(jié)構(gòu)更好地滿足需求，進(jìn)而拉動需求。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常將財政政策分為擴(kuò)張、中性、緊縮等三種類型，“積極財政政策”是由中國政府最早提出，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書里沒有這概念。一個時期以來，不少人將積極財政政策等同于擴(kuò)張性財政政策。這看法顯然是不對的：擴(kuò)張性財政政策立足于需求側(cè)，旨在擴(kuò)需求；而積極財政政策則著力于供給側(cè)，目的是改善和推進(jìn)供給。

　　我們知道，上世紀(jì)30年代前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家所推崇的是“財政健全原則”，主張政府以收定支，財政不得列赤字，而且年度預(yù)算要平衡。1929年至1933年西方國家發(fā)生經(jīng)濟(jì)大蕭條后，政府為了刺激投資，財政開支劇增，導(dǎo)致政府預(yù)算普遍出現(xiàn)了赤字。1936年，凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》出版，又從理論上為赤字預(yù)算提供了支撐。

　　上世紀(jì)40年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢森提出了“補(bǔ)償性財政政策”，主張財政政策應(yīng)該交替擴(kuò)張或緊縮。在經(jīng)濟(jì)蕭條期，采用擴(kuò)張性財政政策，擴(kuò)大政府開支，增加社會總需求；在經(jīng)濟(jì)繁榮期，采用緊縮性財政政策，縮減政府開支，降低社會總需求。漢森指出，雖然經(jīng)濟(jì)蕭條期財政有赤字，但經(jīng)濟(jì)繁榮期財政有盈余，用后者盈余彌補(bǔ)前者的赤字，從整個經(jīng)濟(jì)周期看，財政預(yù)算是平衡的。

　　可以看出，無論凱恩斯的擴(kuò)張性財政政策還是漢森的補(bǔ)償性財政政策，重點都在需求管理。而我國實施的積極財政政策，重點卻在供給管理。這里有個問題想問讀者：1998年我國實施積極財政政策為何要選擇投資基礎(chǔ)設(shè)施？也許你會說，當(dāng)時基礎(chǔ)設(shè)施是我國經(jīng)濟(jì)的短板。不錯，那時政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的確是為了補(bǔ)短板。可補(bǔ)短板是供給管理還是需求管理呢？你會答是供給管理對不對？

　　再看今年的《政府工作報告》，對積極財政政策加力提效提出了四項舉措：適度提高赤字率；更大規(guī)模減稅，堅持普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)；有效發(fā)揮地方政府債券作用，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　毫無疑問，以上四項舉措都是結(jié)構(gòu)方面的措施。由此見，我國實施的積極財政政策確實不同于凱恩斯和漢森的政策主張，其著力點側(cè)重于供給端。雖然實施積極財政政策客觀上也有擴(kuò)大需求的效果，但目標(biāo)取向卻是針對結(jié)構(gòu)而不是總量。說得具體些：積極財政政策是從供給側(cè)發(fā)力，通過改善結(jié)構(gòu)更好地滿足需求，進(jìn)而拉動需求。

　　進(jìn)一步分析，一國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展不僅需要總量平衡，更需要結(jié)構(gòu)平衡。總量平衡不一定保證結(jié)構(gòu)平衡，但結(jié)構(gòu)平衡卻有助于總量平衡。舉大家熟悉的例子，前些年國內(nèi)庫存增加，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，從總量看說明國內(nèi)需求不足；可同時國內(nèi)消費(fèi)者卻舍近求遠(yuǎn)購買大量境外商品。何以如此？真實的原因，是國內(nèi)供需結(jié)構(gòu)失衡。如果供給結(jié)構(gòu)能適應(yīng)需求變化，國內(nèi)需求就會增加。正是在此意義上，我們說推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是擴(kuò)內(nèi)需。

　　主要手段是減稅而非發(fā)債

　　■ 對調(diào)結(jié)構(gòu)來講，擴(kuò)大政府投資不如擴(kuò)大企業(yè)投資。擴(kuò)大企業(yè)投資，政府就得減稅。政府加稅不如發(fā)債，發(fā)債不如減稅。

　　前面已經(jīng)分析過，政府實施積極財政政策是為了從供給側(cè)支持調(diào)結(jié)構(gòu)。而對政府?dāng)U大投資來說，有兩種方法，一是赤字預(yù)算（發(fā)行公債）；二是加征稅收。這里需要討論的是，政府發(fā)債與加稅的效果有何區(qū)別？或者說政府在發(fā)債與加稅之間應(yīng)該作怎樣的選擇？要回答這個問題，讓我們先從經(jīng)濟(jì)學(xué)說史上的一樁公案說起。

　　19世紀(jì)初，拿破侖揮師南北、橫掃歐洲，為了共同對抗法國，英國組建了第四次反法聯(lián)盟。為支持盟軍，英國每年需對外援助巨額軍費(fèi)。圍繞如何籌措軍費(fèi)，當(dāng)時英國國會展開了激烈的辯論。焦點在于，軍費(fèi)是通過加稅籌措還是通過發(fā)債籌措？以馬爾薩斯為代表的一派力主發(fā)債；而以李嘉圖為代表的另一派則主張加稅。

　　馬爾薩斯分析說，每年軍援若需2000萬英鎊，英國平均每人需捐納100英鎊。若采用加稅方式，居民每人就得從自己收入中節(jié)約100英鎊，這無疑會減少國內(nèi)消費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)緊縮。但如果選擇發(fā)債，由于國債當(dāng)年無需還本，居民每人只需支付這100英鎊的利息，若年利率為5%，則政府只需向每人增加5英鎊的稅收。如此，居民消費(fèi)可大體保持不變。

　　李嘉圖認(rèn)為，發(fā)行公債與加稅的區(qū)別，僅在于公債要償付利息。政府若不選擇加稅，居民當(dāng)年雖不必繳100英鎊的稅，但政府就得發(fā)行2000萬英鎊的國債，而國債最終要靠征稅償還，那么來年就得多征2000萬英鎊的稅。正因為今天的國債是明天的稅，于是李嘉圖推論說，為了應(yīng)付日后要加征的稅收，人們不得不提前儲蓄，結(jié)果也會令居民消費(fèi)減少。

　　對李嘉圖的分析，也有不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家不贊成。有學(xué)者反駁說，假若政府發(fā)行的不是短期國債而是長期國債，居民當(dāng)前消費(fèi)就不可能減少。因為長期國債償還有相對長的延付期，而每個人都不會長生不老，要是人們意識到死亡可以逃避將來的稅負(fù)，他們怎會壓縮當(dāng)前消費(fèi)呢？而且還有學(xué)者用消費(fèi)信貸作例證，證明李嘉圖的觀點不成立。

　　1974年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴羅發(fā)表《政府債券是凈財富嗎》一文為李嘉圖的觀點作辯護(hù)。他指出：由于人類具有關(guān)懷后代的動機(jī)，所以在通常的情況下，人們對將來的稅負(fù)往往寧愿自己承擔(dān)也不會推給后代，即便有人知道自己活不到償還國債的那一天，也會減少自己的開支而為后代先將100英鎊儲蓄起來。既如此，發(fā)債與加稅并無實質(zhì)區(qū)別，兩者皆會減少現(xiàn)期消費(fèi)。

　　李嘉圖與巴羅的推論，經(jīng)濟(jì)學(xué)稱為“李嘉圖—巴羅等價定理”。我的看法，若政府只是一次性發(fā)債，此定理無疑是對的；但若不是一次性發(fā)債而是持續(xù)發(fā)債，該定理未必成立。因為持續(xù)發(fā)債政府可以用新債還舊債，無需立即加稅；而政府不加稅，也就不會減少居民當(dāng)期消費(fèi)。想想銀行吧。銀行吸收存款其實也是向儲戶發(fā)債，存款到期需還本付息，可銀行為何能將存款用于貸款？原因是銀行持續(xù)吸儲，可以用新存款償還舊存款。

　　據(jù)此分析，政府要擴(kuò)大投資，加稅不如發(fā)債。如果再想深一層，比如把企業(yè)投資加進(jìn)來考慮，將政府投資與企業(yè)投資作比較，財政政策應(yīng)該怎樣安排？有一點可以肯定，政府發(fā)債或者加稅會擠占企業(yè)投資，而減稅卻在增加企業(yè)投資的同時會減少政府投資。也就是說，政府投資與企業(yè)投資會互為消長。可問題是在這種情況下，政府在發(fā)債、加稅、減稅之間又該如何取舍呢？

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，企業(yè)既是生產(chǎn)主體，也是市場主體。與政府相比，企業(yè)對市場信號反應(yīng)更敏感，這樣對調(diào)結(jié)構(gòu)來講，擴(kuò)大政府投資就不如擴(kuò)大企業(yè)投資。而要擴(kuò)大企業(yè)投資，政府就必須減稅。若將此引申到政策層面，可得出的結(jié)論是：政府加稅不如發(fā)債，發(fā)債不如減稅。據(jù)公布的數(shù)據(jù)：今年安排的預(yù)算赤字僅比去年高0.2%，而減輕稅費(fèi)近2萬億元，這正好佐證了上面的結(jié)論。

　　重點是結(jié)構(gòu)性減稅而非全面減稅

　　■ 中國的減稅不同于供給學(xué)派的減稅。我們實施積極財政政策需要減稅，但重點是結(jié)構(gòu)性減稅。

　　積極財政政策的主要手段是減稅，但卻又不同于供給學(xué)派的減稅。供給學(xué)派減稅的理論根據(jù)是“拉弗曲線”。此曲線說：當(dāng)稅率低于一定限度，提高稅率能增加政府稅收；但若超過這一限度，提高稅率反而會減少政府稅收。對個中原因拉弗的解釋是，過高的稅率會抑制經(jīng)濟(jì)增長，令稅基縮小，而稅基減少政府稅收會減少；相反，當(dāng)稅率過高時，減稅則可刺激經(jīng)濟(jì)增長，稅基擴(kuò)大，政府稅收會增加。

　　要指出的是，拉弗主張的減稅是全面減稅，而實行全面減稅在操作層面至少有兩個難點：一是最佳稅率如何確定；二是稅率高過最佳稅率后減稅是否一定能增加稅收。關(guān)于最佳稅率的確定，拉弗曾分析說：當(dāng)稅率為零時，政府稅收是零；當(dāng)稅率為100%時，政府稅收也是零，故最佳稅率在零與100%之間。可在零與100%之間具體怎樣確定拉弗卻沒說，其實不是他不想說,而是他也說不清楚。

　　一個國家的稅負(fù)水平，是指稅收總額在GDP中的占比。據(jù)相關(guān)國際組織對47個國家和地區(qū)宏觀稅負(fù)水平的測算，2008年23個發(fā)達(dá)國家的稅負(fù)水平平均為27.7%，最高為47.1%，最低為14.6%；而24個發(fā)展中國家平均為22.7%，最高為37.7%，最低為16%。各國差異如此之大，恐怕誰也不知道最佳稅率是多少？問題在于，不知道最佳稅率，政府怎知道該不該全面減稅？

　　最佳稅率難以確定是一方面。另一方面，即便知道了最佳稅率，減稅能否增加政府稅收也不一定。讓我們以所得稅為例作分析：政府征收所得稅的多少，取決兩個因素：一是利潤（應(yīng)稅所得額），二是稅率。假定某企業(yè)投資2000萬元，利潤率10%，則企業(yè)利潤是200萬元。若現(xiàn)行稅率為25%，則政府稅收為50萬元。現(xiàn)在再假定最佳稅率是20%，根據(jù)拉弗曲線，政府就應(yīng)將稅率從25%減至20%。

　　減稅的結(jié)果會怎樣呢，拉弗認(rèn)為隨著企業(yè)投資擴(kuò)大，利潤會增加，于是政府稅收會增加。理論上不否認(rèn)有這種可能，但拉弗只是講對了一半。事實上，投資增加并不等于利潤（應(yīng)稅所得額）增加，兩者不是一回事。經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際收益遞減規(guī)律說：當(dāng)企業(yè)投資達(dá)到一定規(guī)模后，再增加投資邊際收益會下降。一旦利潤率進(jìn)入下降期，企業(yè)增加投資，政府的稅收卻不會增加。

　　還是用上面的例子。政府將稅率從25%減至20%，政府當(dāng)年減少稅收10萬元，企業(yè)可增加10萬元投資，這樣總投資擴(kuò)大到2010萬元；由于邊際收益率遞減，假定利潤率從10%降為9%，則企業(yè)總利潤為180.9萬元，若按最佳稅率20%征稅，政府稅收為36.18萬元。如此一來，政府稅收與減稅前比不僅沒增加，反而減少了13.82萬元。

　　可再換個角度思考。企業(yè)什么時候減稅呼聲最高？當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)蕭條期。經(jīng)濟(jì)蕭條意味著生產(chǎn)過剩，此時減稅固然可刺激投資，但若供給結(jié)構(gòu)不變，擴(kuò)大投資對過剩不過是百上加斤。企業(yè)過剩產(chǎn)能不去，利潤不可能增加。利潤不增加，怎可斷定全面減稅能增加稅收呢？由此看，供給學(xué)派的理論不可簡單地照搬。我們實施積極財政政策需要減稅，但重點應(yīng)是結(jié)構(gòu)性減稅。

　　從現(xiàn)實觀察，中國的減稅確實不同于供給學(xué)派的減稅。2009年為應(yīng)對國際金融危機(jī)政府開始減稅，近10年我們一直堅持結(jié)構(gòu)性減稅。前不久國務(wù)院公布了今年的減稅方案：制造業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率從16%降至13%；交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率從10%降至9%；生活性服務(wù)業(yè)保持6%的稅率不變。對同一行業(yè)，此次減稅是普惠性的；可對不同行業(yè)，減稅卻是結(jié)構(gòu)性的。（原文來源：經(jīng)濟(jì)日報 作者：中央黨校（國家行政學(xué)院）副校長（副院長）、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心副主任 王東京）