民生是“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，是全面建成小康社會(huì)的題中之義

為期四天的中共十八屆五中全會(huì)將于今天在京閉募，關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議審議通過(guò)，成為中央系統(tǒng)描繪和勾畫未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖、引領(lǐng)我國(guó)邁向第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的“總劇本”。

全面建成小康社會(huì)是“十三五”規(guī)劃的總指向、總目標(biāo)，民生則是全面建成小康社會(huì)的題中之義。7月20日，中共中央政治局在召開會(huì)議確定十八屆五中全會(huì)主要議程時(shí)便提出，“十三五”規(guī)劃必須緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)來(lái)制定;實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的，必須把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。可見，持續(xù)推進(jìn)民生改善是我國(guó)由“低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康”走向全面小康的必由之路，是“發(fā)展為民”、“改革發(fā)展成果讓人民共享”的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

在“十三五”規(guī)劃所涉及的豐富內(nèi)涵中，民生將占據(jù)特殊重要的位置。早于5月27日，習(xí)近平總書記在浙江召開華東7省市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)、聽取對(duì)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見和建議時(shí)就強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面解決好人民群眾關(guān)心的教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等問(wèn)題，讓改革發(fā)展成果更多、更公平、更實(shí)在地惠及廣大人民群眾。

倡導(dǎo)民生為本，是現(xiàn)階段中國(guó)共產(chǎn)黨“以人為本、執(zhí)政為民”理念的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，中央之所以高度關(guān)注民生，其重要背景在于，經(jīng)過(guò)三十多年的快速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)擴(kuò)張、社會(huì)面貌日新月異的同時(shí)，民生改進(jìn)、生態(tài)修繕已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的兩大待解之題，而從一定程度上講，生態(tài)也屬于民生的范疇。民生即民之生計(jì)，從窄里說(shuō)，柴米油煙醬醋茶，皆為民生;從寬里講，吃穿住行、生老病死，無(wú)不涉及民生。可以說(shuō)，民生既是經(jīng)濟(jì)議題、也是社會(huì)議題，兼具經(jīng)濟(jì)、社會(huì)雙重屬性和雙重意義，涉及千家萬(wàn)戶、關(guān)系百姓福祉，既是拉動(dòng)內(nèi)需的動(dòng)力之源、更是長(zhǎng)治久安的穩(wěn)定之本。

民生領(lǐng)域成績(jī)顯著，新老難題亟待突破

“十二五”以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞減貧、棚改、增收等民生領(lǐng)域突出問(wèn)題，付出了艱辛努力，工作卓有成效。2011-2014年間，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)累計(jì)減貧5221萬(wàn)人，開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3230萬(wàn)套，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)9.5%。再以2014年為例，當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入投入民生領(lǐng)域的占比超過(guò)了70%，人均預(yù)期壽命比2010年提高1.8歲，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)比2010年末增加4561萬(wàn)人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)比2010年末增加350萬(wàn)人……由此可見，過(guò)去數(shù)年間我國(guó)在民生領(lǐng)域已取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。

在看到我國(guó)民生領(lǐng)域巨大進(jìn)步的同時(shí)，還必須清醒地認(rèn)識(shí)到，一系列新老民生問(wèn)題仍在一定階段、一定層面、一定區(qū)域、一定范圍內(nèi)影響或困擾著千家福祉、萬(wàn)戶生計(jì)。例如，上學(xué)難、看病難、就醫(yī)難等民生“老三篇”尚未翻過(guò)，人口老齡化、城市“垃圾圍城”、扶貧減困攻堅(jiān)等新挑戰(zhàn)馬上涌現(xiàn)，下面僅舉幾例予以說(shuō)明。

“城市病”成為深刻影響城市民生的突出問(wèn)題。城市的發(fā)展在為城市居民帶來(lái)極大便利的同時(shí)，若缺乏合理規(guī)劃、發(fā)展過(guò)度導(dǎo)致承載力超限，便會(huì)產(chǎn)生一系列病態(tài)“副產(chǎn)品”。以首都北京為例，“黃、堵、毒、膨、缺”為代表的“城市病”已漸成困擾首都百姓正常生活和工作的心腹之患。其中，“黃”是指沙塵暴和PM2.5的交替肆虐，“堵”是指交通擁堵，“毒”是指工業(yè)“三廢”和城市垃圾、“膨”是指人口膨脹、“缺”是指水資源短缺。當(dāng)PM2.5口罩成為冬末春初長(zhǎng)安街上流動(dòng)的一景、當(dāng)沙塵過(guò)后“滿城盡戴黃金甲”，我們難言這是將“發(fā)展成果”惠及全體民眾。北京絕非個(gè)例，如何克服“城市病”這一“成長(zhǎng)中的煩惱”，是擺在我國(guó)眾多大城市、特大城市面前的共同挑戰(zhàn)。

收入差距持續(xù)縮小的難度很大。自古以來(lái)，“不患寡而患不均”。改革開放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)乃至廣大社會(huì)成員之間的收入差距不斷擴(kuò)大，全社會(huì)基尼系數(shù)在2008年達(dá)到峰值0.491，這成為引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的深層次原因。近年來(lái)，政府通過(guò)一系列政策“組合拳”試圖扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大的局面，截至2014年基尼系數(shù)連續(xù)6年緩慢下降。但由于我國(guó)收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不可避免地觸動(dòng)一些剛性利益格局，收入差持續(xù)縮小至合理區(qū)間的難度很大，如何在效率和公平之間達(dá)成平衡將是對(duì)政府執(zhí)政水平、政治智慧的極大考驗(yàn)。

減貧進(jìn)入“啃硬骨頭”的攻堅(jiān)階段。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)”。目前，我國(guó)6000萬(wàn)左右貧困人口，絕大多數(shù)分布于18個(gè)集中連片貧困地區(qū)，這些地區(qū)自然資源貧乏，生態(tài)環(huán)境脆弱，生存條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，扶貧濟(jì)困任重道遠(yuǎn)。

老齡化成為困擾我國(guó)民生的“新挑戰(zhàn)”。目前我國(guó)60歲以上老年人數(shù)量已超過(guò)2億人，占總?cè)丝诘慕?5%，而且現(xiàn)在每天有2.5萬(wàn)人邁入老年，人口撫養(yǎng)比(非勞動(dòng)年齡人口與勞動(dòng)年齡人口之比)持續(xù)下降的趨勢(shì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，全社會(huì)龐大的養(yǎng)老規(guī)模需要巨額資金加以保障，從而對(duì)我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

立足新常態(tài)，夯實(shí)民生基礎(chǔ)的對(duì)策選擇

新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速正由高速、超高速向中高速“換擋”，在此背景下，瞄準(zhǔn)民生領(lǐng)域的重點(diǎn)問(wèn)題和挑戰(zhàn)，從六個(gè)方面著手，構(gòu)建全社會(huì)民生投入逆勢(shì)增長(zhǎng)、民生狀況持續(xù)改善的長(zhǎng)效機(jī)制，從而為我國(guó)全面建成小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是必須繼續(xù)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動(dòng)搖，致力“穩(wěn)增長(zhǎng)”。國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)、居民收入提高，雖然并不必然帶來(lái)人民幸福和全面小康的實(shí)現(xiàn)，但兩者之間確實(shí)存在很強(qiáng)的正相關(guān)性。沒(méi)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快增長(zhǎng)，沒(méi)有人民收入的持續(xù)穩(wěn)步提高，民生的改善終將成為“無(wú)源之水”、“無(wú)本之本”。只有推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長(zhǎng)，并不斷向中高端水平邁進(jìn)，逐步跨越“中等收入陷阱”，才能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展以及民生的持續(xù)改善。在“十二五”規(guī)劃中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入的年均增長(zhǎng)目標(biāo)被確定為高于GDP年均增速目標(biāo)，建議在“十三五”規(guī)劃中延續(xù)這一安排設(shè)計(jì)，確保我國(guó)居民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

二是以科學(xué)發(fā)展觀推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式深刻變革、提升規(guī)劃水平，致力“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、推創(chuàng)新、提質(zhì)效”。當(dāng)前生態(tài)惡化、“城市病”凸顯的深層次原因，一方面在于過(guò)去長(zhǎng)期支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、以“五高三低(高投入、高排放、高污染、高能耗、高水耗，低效率、低效益、低附加值)”為特征的粗放型發(fā)展方式難以為繼，另一方面在于支撐科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的城市、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)等方面規(guī)劃布局水平不高。即將到來(lái)的“十三五”恰恰處于三期疊加、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，“新常態(tài)”相伴生的人民幣升值、要素價(jià)格抬升、外部競(jìng)爭(zhēng)加劇等一系列新情況，客觀上為“倒逼”我國(guó)各類微觀主體主動(dòng)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型“突圍”提供了“難得”的市場(chǎng)環(huán)境，加之當(dāng)前ICT為代表的新技術(shù)、新模式、新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的氛圍日漸高漲，政府應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，加強(qiáng)對(duì)城市及產(chǎn)業(yè)行業(yè)的科學(xué)合理規(guī)劃布局，鼓勵(lì)引導(dǎo)各種類型的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩或低效落后產(chǎn)能的逐步轉(zhuǎn)移和淘汰。

三是明確政府在民生領(lǐng)域的事權(quán)、事責(zé)邊界。在政府承擔(dān)社會(huì)民生主要責(zé)任的前提下，民生水平提升和政府公共服務(wù)供給能力的提高是一枚硬幣的兩面，確有必要明確政府“兜底”的民生領(lǐng)域應(yīng)該僅限于基本公共服務(wù)的范疇，從而引導(dǎo)社會(huì)民眾形成合理預(yù)期，預(yù)防民生“福利陷阱”導(dǎo)致“涸澤而漁”，確保好事能夠做長(zhǎng)久。基于我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段、以及繼續(xù)位列發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)的基本國(guó)情，建議政府按照“廣覆蓋、保基本、可持續(xù)”三原則明確自身在民生領(lǐng)域的事權(quán)、事責(zé)范圍。其中，“廣覆蓋”是指面向全體社會(huì)大眾而非特定人群，因此社會(huì)民生的改善應(yīng)該是普惠性而非特惠性的;“保基本”是指保基礎(chǔ)、保低水平，例如基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本社保、基本教育等，超出“基本”范圍之外的民生內(nèi)容不在政府“必保”之列;“可持續(xù)”是指不僅立足當(dāng)前、更放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，不僅著眼短期、更謀劃未來(lái)。

四是構(gòu)建政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”相結(jié)合的民生資金支持長(zhǎng)效機(jī)制。“錢從哪里來(lái)”是改善民生要解決的首要問(wèn)題。一方面，構(gòu)建政府民生財(cái)政的科學(xué)體系與合理架構(gòu)。吸取部分歐洲高福利國(guó)家的教訓(xùn)，構(gòu)建可持續(xù)、可循環(huán)的民生資金保障機(jī)制以及績(jī)效評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，避免陷入財(cái)政寅吃卯糧的惡性循環(huán)，保證資金使用效用。另一方面，引導(dǎo)民間慈善機(jī)構(gòu)、專業(yè)性行業(yè)團(tuán)體等各類NGO的培育發(fā)展，完善面向民生領(lǐng)域的社會(huì)化籌資機(jī)制及相應(yīng)規(guī)則。積極鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等模式，投身公共服務(wù)、公用事業(yè)等民生領(lǐng)域。

五是應(yīng)強(qiáng)化民生考核在政府績(jī)效考核中的比重。在“十三五”規(guī)劃制定的我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，應(yīng)進(jìn)一步設(shè)計(jì)完善系統(tǒng)反映我國(guó)民生發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)體系。例如，在收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、物價(jià)水平等關(guān)系民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)該有相應(yīng)的量化指標(biāo)或發(fā)展目標(biāo)。以“十三五”規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)而將民生、生態(tài)指標(biāo)考核全面嵌入地方政府行政績(jī)效考核體系。中央在相對(duì)淡化地方政府的GDP、財(cái)政收入等單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的同時(shí)，相應(yīng)強(qiáng)化對(duì)其轄區(qū)內(nèi)民生、生態(tài)等的考核。例如，在西部老少邊窮地區(qū)或集中連片貧困地區(qū)，考慮將貧困人口數(shù)量及其生活水平變化作為當(dāng)?shù)卣己说?ldquo;硬指標(biāo)”，從而激發(fā)地方政府大力推動(dòng)民生改善的積極性和主動(dòng)性。

六是大力發(fā)展普惠金融體系，“兩位一體”地支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”與開發(fā)性扶貧。在為我國(guó)GDP和國(guó)民財(cái)富增加貢獻(xiàn)力量的生產(chǎn)主體中，1900萬(wàn)戶左右小型企業(yè)、微型企業(yè)，5165萬(wàn)戶個(gè)體工商戶，兩億左右生產(chǎn)性農(nóng)戶，構(gòu)成了我國(guó)的小微經(jīng)濟(jì)體或草根經(jīng)濟(jì)體。他們是我國(guó)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的主力，是吸納全社會(huì)就業(yè)的主體，也是6000萬(wàn)左右貧困戶未來(lái)“脫貧”的主渠道。當(dāng)前，我國(guó)金融供給主體系是以大中金融機(jī)構(gòu)、證券主板市場(chǎng)為供給主體，以大中企業(yè)為主服務(wù)對(duì)象，以大中城市為主服務(wù)區(qū)域，基于正規(guī)財(cái)務(wù)報(bào)表和充分抵質(zhì)押物、第三方擔(dān)保開展業(yè)務(wù)，這與小微經(jīng)濟(jì)體“小、多、散、弱、活”的自然屬性以及“短、小、頻、急、活”的融資需求特征內(nèi)在不匹配，導(dǎo)致眾多小微經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)期受到融資難、融資貴問(wèn)題困擾，可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。放眼“十三五”，應(yīng)著眼于從機(jī)構(gòu)建設(shè)、技術(shù)服務(wù)、金融監(jiān)管、政策扶持、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面入手，并結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融的新技術(shù)、新手段、新模式，致力于構(gòu)建“緊貼地皮、扎根基層、服務(wù)草根”的普惠金融體系，引導(dǎo)金融體系真正向“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”開閘放水，雙管齊下地鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、引導(dǎo)就業(yè)，并通過(guò)開展“小微信貸”等金融業(yè)務(wù)助推開發(fā)性扶貧事業(yè)的發(fā)展，培育農(nóng)村貧困戶內(nèi)生“造血”機(jī)制。

(作者：高鵬 中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)投融資研究專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)