民生是“十三五”規劃的重要內容，是全面建成小康社會的題中之義

為期四天的中共十八屆五中全會將于今天在京閉募，關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議審議通過，成為中央系統描繪和勾畫未來五年我國經濟社會發展藍圖、引領我國邁向第一個百年奮斗目標的“總劇本”。

全面建成小康社會是“十三五”規劃的總指向、總目標，民生則是全面建成小康社會的題中之義。7月20日，中共中央政治局在召開會議確定十八屆五中全會主要議程時便提出，“十三五”規劃必須緊緊圍繞實現全面建成小康社會的奮斗目標來制定;實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的，必須把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。可見，持續推進民生改善是我國由“低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康”走向全面小康的必由之路，是“發展為民”、“改革發展成果讓人民共享”的現實體現。

在“十三五”規劃所涉及的豐富內涵中，民生將占據特殊重要的位置。早于5月27日，習近平總書記在浙江召開華東7省市黨委主要負責同志座談會、聽取對“十三五”時期經濟社會發展的意見和建議時就強調，要堅持經濟發展以保障和改善民生為出發點和落腳點，全面解決好人民群眾關心的教育、就業、收入、社保、醫療衛生、食品安全等問題，讓改革發展成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民群眾。

倡導民生為本，是現階段中國共產黨“以人為本、執政為民”理念的具體體現。當前，中央之所以高度關注民生，其重要背景在于，經過三十多年的快速發展，我國經濟總量持續擴張、社會面貌日新月異的同時，民生改進、生態修繕已成為影響經濟社會可持續發展的兩大待解之題，而從一定程度上講，生態也屬于民生的范疇。民生即民之生計，從窄里說，柴米油煙醬醋茶，皆為民生;從寬里講，吃穿住行、生老病死，無不涉及民生。可以說，民生既是經濟議題、也是社會議題，兼具經濟、社會雙重屬性和雙重意義，涉及千家萬戶、關系百姓福祉，既是拉動內需的動力之源、更是長治久安的穩定之本。

民生領域成績顯著，新老難題亟待突破

“十二五”以來，黨中央、國務院圍繞減貧、棚改、增收等民生領域突出問題，付出了艱辛努力，工作卓有成效。2011-2014年間，全國農村地區累計減貧5221萬人，開工建設城鎮保障性安居工程3230萬套，城鄉居民人均可支配收入年均增長9.5%。再以2014年為例，當年全國財政收入投入民生領域的占比超過了70%，人均預期壽命比2010年提高1.8歲，全國參加城鎮職工基本醫療保險人數比2010年末增加4561萬人，參加新型農村合作醫療的人數比2010年末增加350萬人……由此可見，過去數年間我國在民生領域已取得了長足進展。

在看到我國民生領域巨大進步的同時，還必須清醒地認識到，一系列新老民生問題仍在一定階段、一定層面、一定區域、一定范圍內影響或困擾著千家福祉、萬戶生計。例如，上學難、看病難、就醫難等民生“老三篇”尚未翻過，人口老齡化、城市“垃圾圍城”、扶貧減困攻堅等新挑戰馬上涌現，下面僅舉幾例予以說明。

“城市病”成為深刻影響城市民生的突出問題。城市的發展在為城市居民帶來極大便利的同時，若缺乏合理規劃、發展過度導致承載力超限，便會產生一系列病態“副產品”。以首都北京為例，“黃、堵、毒、膨、缺”為代表的“城市病”已漸成困擾首都百姓正常生活和工作的心腹之患。其中，“黃”是指沙塵暴和PM2.5的交替肆虐，“堵”是指交通擁堵，“毒”是指工業“三廢”和城市垃圾、“膨”是指人口膨脹、“缺”是指水資源短缺。當PM2.5口罩成為冬末春初長安街上流動的一景、當沙塵過后“滿城盡戴黃金甲”，我們難言這是將“發展成果”惠及全體民眾。北京絕非個例，如何克服“城市病”這一“成長中的煩惱”，是擺在我國眾多大城市、特大城市面前的共同挑戰。

收入差距持續縮小的難度很大。自古以來，“不患寡而患不均”。改革開放以來，我國區域、城鄉、產業行業乃至廣大社會成員之間的收入差距不斷擴大，全社會基尼系數在2008年達到峰值0.491，這成為引發各種社會問題、影響社會和諧穩定的深層次原因。近年來，政府通過一系列政策“組合拳”試圖扭轉收入差距擴大的局面，截至2014年基尼系數連續6年緩慢下降。但由于我國收入分配結構的調整不可避免地觸動一些剛性利益格局，收入差持續縮小至合理區間的難度很大，如何在效率和公平之間達成平衡將是對政府執政水平、政治智慧的極大考驗。

減貧進入“啃硬骨頭”的攻堅階段。習近平總書記強調，“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。目前，我國6000萬左右貧困人口，絕大多數分布于18個集中連片貧困地區，這些地區自然資源貧乏，生態環境脆弱，生存條件惡劣，基礎設施落后，產業發展滯后，扶貧濟困任重道遠。

老齡化成為困擾我國民生的“新挑戰”。目前我國60歲以上老年人數量已超過2億人，占總人口的近15%，而且現在每天有2.5萬人邁入老年，人口撫養比(非勞動年齡人口與勞動年齡人口之比)持續下降的趨勢出現逆轉，全社會龐大的養老規模需要巨額資金加以保障，從而對我國現行養老保障體系構成了嚴峻挑戰。

立足新常態，夯實民生基礎的對策選擇

新常態下，我國經濟增速正由高速、超高速向中高速“換擋”，在此背景下，瞄準民生領域的重點問題和挑戰，從六個方面著手，構建全社會民生投入逆勢增長、民生狀況持續改善的長效機制，從而為我國全面建成小康社會打下堅實基礎。

一是必須繼續堅持以經濟建設為中心不動搖，致力“穩增長”。國內外發展實踐證明，一個國家的經濟總量增長、居民收入提高，雖然并不必然帶來人民幸福和全面小康的實現，但兩者之間確實存在很強的正相關性。沒有國民經濟的持續較快增長，沒有人民收入的持續穩步提高，民生的改善終將成為“無源之水”、“無本之本”。只有推動我國經濟繼續保持中高速增長，并不斷向中高端水平邁進，逐步跨越“中等收入陷阱”，才能推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展以及民生的持續改善。在“十二五”規劃中，城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入的年均增長目標被確定為高于GDP年均增速目標，建議在“十三五”規劃中延續這一安排設計，確保我國居民收入持續穩定增長。

二是以科學發展觀推動經濟增長方式深刻變革、提升規劃水平，致力“轉方式、調結構、推創新、提質效”。當前生態惡化、“城市病”凸顯的深層次原因，一方面在于過去長期支撐我國經濟增長、以“五高三低(高投入、高排放、高污染、高能耗、高水耗，低效率、低效益、低附加值)”為特征的粗放型發展方式難以為繼，另一方面在于支撐科學、可持續發展的城市、產業、行業等方面規劃布局水平不高。即將到來的“十三五”恰恰處于三期疊加、轉型升級的關鍵時期，“新常態”相伴生的人民幣升值、要素價格抬升、外部競爭加劇等一系列新情況，客觀上為“倒逼”我國各類微觀主體主動創新、轉型“突圍”提供了“難得”的市場環境，加之當前ICT為代表的新技術、新模式、新應用不斷涌現，“大眾創業、萬眾創新”的氛圍日漸高漲，政府應當順勢而為，加強對城市及產業行業的科學合理規劃布局，鼓勵引導各種類型的創新、創業、創造，推動結構性過剩或低效落后產能的逐步轉移和淘汰。

三是明確政府在民生領域的事權、事責邊界。在政府承擔社會民生主要責任的前提下，民生水平提升和政府公共服務供給能力的提高是一枚硬幣的兩面，確有必要明確政府“兜底”的民生領域應該僅限于基本公共服務的范疇，從而引導社會民眾形成合理預期，預防民生“福利陷阱”導致“涸澤而漁”，確保好事能夠做長久。基于我國處于并將長期處于社會主義初級階段、以及繼續位列發展中國家陣營的基本國情，建議政府按照“廣覆蓋、保基本、可持續”三原則明確自身在民生領域的事權、事責范圍。其中，“廣覆蓋”是指面向全體社會大眾而非特定人群，因此社會民生的改善應該是普惠性而非特惠性的;“保基本”是指保基礎、保低水平，例如基本醫療、基本養老、基本社保、基本教育等，超出“基本”范圍之外的民生內容不在政府“必保”之列;“可持續”是指不僅立足當前、更放眼長遠，不僅著眼短期、更謀劃未來。

四是構建政府“有形之手”與市場“無形之手”相結合的民生資金支持長效機制。“錢從哪里來”是改善民生要解決的首要問題。一方面，構建政府民生財政的科學體系與合理架構。吸取部分歐洲高福利國家的教訓，構建可持續、可循環的民生資金保障機制以及績效評估、動態監督機制，避免陷入財政寅吃卯糧的惡性循環，保證資金使用效用。另一方面，引導民間慈善機構、專業性行業團體等各類NGO的培育發展，完善面向民生領域的社會化籌資機制及相應規則。積極鼓勵各類社會資本通過政府購買服務、PPP等模式，投身公共服務、公用事業等民生領域。

五是應強化民生考核在政府績效考核中的比重。在“十三五”規劃制定的我國經濟社會發展主要指標中，應進一步設計完善系統反映我國民生發展狀況的指標體系。例如，在收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、物價水平等關系民生的重點領域，應該有相應的量化指標或發展目標。以“十三五”規劃為基礎，進而將民生、生態指標考核全面嵌入地方政府行政績效考核體系。中央在相對淡化地方政府的GDP、財政收入等單純經濟指標考核的同時，相應強化對其轄區內民生、生態等的考核。例如，在西部老少邊窮地區或集中連片貧困地區，考慮將貧困人口數量及其生活水平變化作為當地政府考核的“硬指標”，從而激發地方政府大力推動民生改善的積極性和主動性。

六是大力發展普惠金融體系，“兩位一體”地支持“大眾創業、萬眾創新”與開發性扶貧。在為我國GDP和國民財富增加貢獻力量的生產主體中，1900萬戶左右小型企業、微型企業，5165萬戶個體工商戶，兩億左右生產性農戶，構成了我國的小微經濟體或草根經濟體。他們是我國“大眾創業、萬眾創新”的主力，是吸納全社會就業的主體，也是6000萬左右貧困戶未來“脫貧”的主渠道。當前，我國金融供給主體系是以大中金融機構、證券主板市場為供給主體，以大中企業為主服務對象，以大中城市為主服務區域，基于正規財務報表和充分抵質押物、第三方擔保開展業務，這與小微經濟體“小、多、散、弱、活”的自然屬性以及“短、小、頻、急、活”的融資需求特征內在不匹配，導致眾多小微經濟體長期受到融資難、融資貴問題困擾，可持續發展面臨巨大挑戰。放眼“十三五”，應著眼于從機構建設、技術服務、金融監管、政策扶持、公共基礎設施等方面入手，并結合互聯網金融的新技術、新手段、新模式，致力于構建“緊貼地皮、扎根基層、服務草根”的普惠金融體系，引導金融體系真正向“大眾創業、萬眾創新”開閘放水，雙管齊下地鼓勵創業、引導就業，并通過開展“小微信貸”等金融業務助推開發性扶貧事業的發展，培育農村貧困戶內生“造血”機制。

(作者：高鵬 中國財政學會投融資研究專業委員會副秘書長，財政部財政科學研究所經濟學博士)