全面規(guī)劃 科學(xué)部署

開創(chuàng)水土流失防治新局面

——《全國水土保持規(guī)劃(2015-2030年)》解讀

水利部水土保持司 司長/教高 劉震

近日，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國務(wù)院正式批復(fù)同意《全國水土保持規(guī)劃(2015-2030年)》，這是我國水土流失防治進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑。這部規(guī)劃是我國首部獲得批復(fù)的國家級水土保持規(guī)劃，是今后一個(gè)時(shí)期我國水土保持工作的發(fā)展藍(lán)圖和重要依據(jù)，也是貫徹落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)總體要求的行動指南。為了大家能夠較好地了解規(guī)劃，現(xiàn)就規(guī)劃的主要內(nèi)容做一解讀。

解讀一：規(guī)劃出臺的背景與過程

我國是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國家之一，水土流失面廣量大，侵蝕嚴(yán)重。據(jù)第一次全國水利普查成果，我國現(xiàn)有水土流失面積294.91萬平方公里，占國土總面積的30.72%。同時(shí)，大規(guī)模開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的人為水土流失問題仍十分突出。嚴(yán)重的水土流失，是我國生態(tài)惡化的集中反映，威脅國家生態(tài)安全、飲水安全、防洪安全和糧食安全，制約山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，影響全面小康社會建設(shè)進(jìn)程。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視水土保持工作，把水土保持放在山區(qū)發(fā)展的生命線、國土整治和江河治理的根本、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度，帶領(lǐng)人民群眾開展了大規(guī)模水土流失綜合防治，取得了令人矚目的顯著成效。目前，全國水土保持措施保存面積已達(dá)到107萬平方公里，累計(jì)綜合治理小流域7萬多條，實(shí)施封育保護(hù)80多萬平方公里。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實(shí)施以來，全國累計(jì)有38萬個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目制定并實(shí)施了水土保持方案，防治水土流失面積超過15萬平方公里。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題日益突出，黨中央、國務(wù)院對大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出了一系列重大決策部署。水土保持作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，其發(fā)展水平與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國，以及城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化等一系列新要求還不能完全適應(yīng)，與廣大人民群眾對提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的新期待還有一定差距，水土流失依然是我國當(dāng)前面臨的重大生態(tài)環(huán)境問題。今后十五年是防治水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源的關(guān)鍵時(shí)期，亟需在國家層面制定統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和生態(tài)文明建設(shè)提供必要支撐和保障。

為此，2011年5月，按照水土保持法有關(guān)要求，水利部會同發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門，啟動《全國水土保持規(guī)劃》編制工作。規(guī)劃編制歷經(jīng)4年，分為區(qū)劃、規(guī)劃和審查報(bào)批3個(gè)階段，中央、省、市、縣四級都參與了規(guī)劃編制工作。經(jīng)過深入調(diào)查研究、多名院士領(lǐng)銜的技術(shù)咨詢專家組嚴(yán)格把關(guān)、反復(fù)論證，并廣泛吸納中央、國務(wù)院相關(guān)部門和公眾意見后，最終形成規(guī)劃文本報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。這是新中國成立60多年來，首次“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合、系統(tǒng)開展的國家級水土保持綜合性規(guī)劃。規(guī)劃的實(shí)施不僅是落實(shí)水土保持法的有效途徑，也是貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)一系列決策部署的具體行動，對于加快水土流失防治、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)將產(chǎn)生巨大的推動作用。

解讀二:規(guī)劃的指導(dǎo)思想與原則

規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，全面規(guī)劃、因地制宜，注重自然恢復(fù)，突出綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督管理，創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮水土保持的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，實(shí)現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。

規(guī)劃遵循“以人為本、人與自然和諧相處，整體部署、統(tǒng)籌兼顧，分區(qū)防治、合理布局，突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，制度創(chuàng)新、加強(qiáng)監(jiān)管，科技支撐、注重效益”的基本原則，確定了今后一個(gè)時(shí)期我國水土流失防治的發(fā)展思路和目標(biāo)任務(wù)，并在編制中著重考慮了以下幾個(gè)方面：一是注重體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)對水土保持的新要求;二是注重貫徹水土保持法的相關(guān)規(guī)定;三是注重反映水土保持實(shí)踐的新成果和新經(jīng)驗(yàn);四是注重運(yùn)用最新普查成果和數(shù)據(jù)，充分利用科學(xué)技術(shù)手段;五是注重以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求為導(dǎo)向，解決面臨的突出問題;六是注重同國家有關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

解讀三：規(guī)劃的目標(biāo)與主要任務(wù)

規(guī)劃確定的近期目標(biāo)是：到2020年，基本建成與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系。全國新增水土流失治理面積32萬平方公里，其中新增水蝕治理面積29萬平方公里，年均減少土壤流失量8億噸。遠(yuǎn)期目標(biāo)：到2030年，建成與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬平方公里，其中新增水蝕治理面積86萬平方公里，年均減少土壤流失量15億噸。

規(guī)劃確定的主要任務(wù)：一是預(yù)防保護(hù)。貫徹“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的方針，以維護(hù)和增強(qiáng)水土保持功能為原則，在我國所有陸地實(shí)施全面預(yù)防保護(hù)，對江河源頭區(qū)、重要水源地、水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)實(shí)施重點(diǎn)預(yù)防，加強(qiáng)封育保護(hù)和封禁管護(hù)，實(shí)施嚴(yán)格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和活動管制，堅(jiān)決保護(hù)原生態(tài)、原地貌植被，禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒和開墾草地等行為，從源頭上嚴(yán)控人為水土流失和生態(tài)破壞。二是綜合治理。堅(jiān)持“綜合治理、因地制宜”。在水土流失地區(qū)開展以小流域?yàn)閱卧木C合治理，在重要水源地積極推進(jìn)清潔小流域建設(shè)，在坡耕地相對集中區(qū)域及侵蝕溝相對密集區(qū)域開展專項(xiàng)綜合治理。加強(qiáng)綜合治理示范區(qū)建設(shè)。充分發(fā)揮綜合治理“保生存、保水源、保安全、保生態(tài)”的作用，改善山丘區(qū)生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三是綜合監(jiān)管。建立健全水土保持法律法規(guī)體系，強(qiáng)化監(jiān)督管理、動態(tài)監(jiān)測和能力建設(shè)，提升政府公共服務(wù)及社會管理能力。構(gòu)建布局合理、技術(shù)先進(jìn)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高監(jiān)管效能。

解讀四：規(guī)劃確定的重點(diǎn)項(xiàng)目

規(guī)劃依法劃分了23個(gè)國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和17個(gè)重點(diǎn)治理區(qū)，并以此為基礎(chǔ)，以最急需保護(hù)、最需要治理的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，擬定了一批重點(diǎn)預(yù)防和重點(diǎn)治理項(xiàng)目。

重點(diǎn)預(yù)防項(xiàng)目：遵循“大預(yù)防、小治理”、“集中連片、以國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)為主兼顧其他”的原則，確定3個(gè)重點(diǎn)預(yù)防項(xiàng)目。一是重要江河源頭區(qū)水土保持預(yù)防項(xiàng)目，涉及長江、黃河、淮河、嫩江、黑河等32條江河的源頭區(qū)，以封育保護(hù)和生態(tài)修復(fù)為主，輔以綜合治理，以治理促保護(hù)，控制水土流失，提高水源涵養(yǎng)能力，構(gòu)筑生態(tài)屏障。二是重要水源地水土保持預(yù)防項(xiàng)目，涉及丹江口庫區(qū)、密云水庫等87個(gè)重要水源地，通過封育保護(hù)、小流域綜合治理、清潔小流域建設(shè)及濱河(湖、庫)植物保護(hù)帶和濕地建設(shè)，形成以水源涵養(yǎng)林為主的防護(hù)體系，以減少入河(湖、庫)的泥沙及面源污染物，確保源頭活水，維護(hù)水質(zhì)安全。三是水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)水土保持預(yù)防項(xiàng)目，涉及北方農(nóng)牧交錯(cuò)和黃泛平原風(fēng)沙地區(qū)，實(shí)施大面積封禁治理和管護(hù)，保護(hù)現(xiàn)有植被和草場，加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，增強(qiáng)防風(fēng)固沙功能，輔以坡耕地、侵蝕溝道、沙化土地治理，達(dá)到減少風(fēng)沙危害、控制水土流失、保障區(qū)域農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的目的。

重點(diǎn)治理項(xiàng)目：以國家級水土流失重點(diǎn)治理區(qū)為主要范圍，充分考慮水土流失現(xiàn)狀及老少邊窮等地區(qū)治理需求，統(tǒng)籌兼顧正在實(shí)施的重點(diǎn)治理工程，確定4個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。一是重點(diǎn)區(qū)域水土流失綜合治理項(xiàng)目。以國家級水土流失重點(diǎn)治理區(qū)為主，實(shí)施以小流域?yàn)閱卧木C合治理，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。近期重點(diǎn)治理面積7.64萬平方公里;遠(yuǎn)期累計(jì)治理面積為23.95萬平方公里。二是坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目。在坡耕地分布相對集中、流失嚴(yán)重的地區(qū)，將坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保護(hù)耕地資源。近期綜合治理坡耕地160萬公頃;遠(yuǎn)期累計(jì)綜合治理坡耕地492萬公頃。三是侵蝕溝綜合治理項(xiàng)目。在東北黑土區(qū)、西北黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)侵蝕溝和崩崗分布密集的區(qū)域，開展系統(tǒng)治理，遏制侵蝕溝和崩崗發(fā)展，保護(hù)土地資源，減少入河泥沙。近期綜合治理侵蝕溝4.62萬條，治理崩崗7.68萬個(gè);遠(yuǎn)期累計(jì)綜合治理侵蝕溝12.56萬條，綜合治理崩崗18.28萬個(gè)。四是水土流失綜合治理示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。建設(shè)一批具有示范推廣帶動效應(yīng)的示范區(qū)，提升治理水平和效益。

解讀五：綜合監(jiān)管的主要任務(wù)

規(guī)劃圍繞水土保持法的貫徹實(shí)施，提出了綜合監(jiān)管建設(shè)內(nèi)容。重點(diǎn)從以下三個(gè)方面入手，逐步建立健全與國家生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的綜合監(jiān)管體系。一是強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理。構(gòu)建和完善水土保持政策與制度體系，重點(diǎn)建立規(guī)劃管理、工程建設(shè)管理、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理、監(jiān)測評價(jià)等一系列制度。嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，堅(jiān)決查處違法違規(guī)行為，有效遏制新增人為水土流失。二是提高監(jiān)測水平。有效開展水土保持普查、水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告、重要支流水土保持監(jiān)測、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目集中區(qū)水土保持監(jiān)測。逐步建立監(jiān)測評價(jià)與開發(fā)管控、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責(zé)的聯(lián)動機(jī)制。三是提升水土保持監(jiān)管能力。加強(qiáng)各級水土保持機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè);完善水土保持監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系;加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研究，提升科技支撐能力;加強(qiáng)信息化建設(shè)，推進(jìn)國家重點(diǎn)治理工程的“圖斑”化精細(xì)管理、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的“天、地一體化”動態(tài)全覆蓋監(jiān)控、監(jiān)測工作的即時(shí)動態(tài)采集與分析，建成面向社會公眾的信息服務(wù)體系。

解讀六：實(shí)施規(guī)劃的保障措施

規(guī)劃的落地實(shí)施還需要采取以下措施予以保障：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動各級政府把水土保持作為建設(shè)生態(tài)文明的具體實(shí)踐，切實(shí)落實(shí)《規(guī)劃》目標(biāo)任務(wù)。二是健全法規(guī)體系，嚴(yán)格執(zhí)行水土保持有關(guān)法律法規(guī)，完成配套規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂工作。三是加大投入力度，發(fā)揮各級政府主導(dǎo)作用，逐步建立并完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的水土保持投入機(jī)制。四是創(chuàng)新體制機(jī)制，建立地方各級政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，健全責(zé)任落實(shí)情況的監(jiān)測評估體系。大力鼓勵社會力量和民間資本參與水土流失治理。五是依靠科技進(jìn)步，提升水土保持科技貢獻(xiàn)率。六是強(qiáng)化宣傳教育，提高全民的水土保持觀念和生態(tài)文明意識。