全面規劃 科學部署

開創水土流失防治新局面

——《全國水土保持規劃(2015-2030年)》解讀

水利部水土保持司 司長/教高 劉震

近日，經李克強總理簽批，國務院正式批復同意《全國水土保持規劃(2015-2030年)》，這是我國水土流失防治進程中的一個重要里程碑。這部規劃是我國首部獲得批復的國家級水土保持規劃，是今后一個時期我國水土保持工作的發展藍圖和重要依據，也是貫徹落實國家生態文明建設總體要求的行動指南。為了大家能夠較好地了解規劃，現就規劃的主要內容做一解讀。

解讀一：規劃出臺的背景與過程

我國是世界上水土流失最為嚴重的國家之一，水土流失面廣量大，侵蝕嚴重。據第一次全國水利普查成果，我國現有水土流失面積294.91萬平方公里，占國土總面積的30.72%。同時，大規模開發建設導致的人為水土流失問題仍十分突出。嚴重的水土流失，是我國生態惡化的集中反映，威脅國家生態安全、飲水安全、防洪安全和糧食安全，制約山丘區經濟社會發展，影響全面小康社會建設進程。

黨中央、國務院歷來高度重視水土保持工作，把水土保持放在山區發展的生命線、國土整治和江河治理的根本、經濟社會發展的基礎的戰略高度，帶領人民群眾開展了大規模水土流失綜合防治，取得了令人矚目的顯著成效。目前，全國水土保持措施保存面積已達到107萬平方公里，累計綜合治理小流域7萬多條，實施封育保護80多萬平方公里。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，全國累計有38萬個生產建設項目制定并實施了水土保持方案，防治水土流失面積超過15萬平方公里。

隨著我國經濟社會快速發展，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題日益突出，黨中央、國務院對大力推進生態文明建設做出了一系列重大決策部署。水土保持作為我國生態文明建設的重要組成部分，其發展水平與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國，以及城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化等一系列新要求還不能完全適應，與廣大人民群眾對提高生態環境質量的新期待還有一定差距，水土流失依然是我國當前面臨的重大生態環境問題。今后十五年是防治水土流失、保護和合理利用水土資源的關鍵時期，亟需在國家層面制定統一的水土保持規劃，為實現全面建成小康社會和生態文明建設提供必要支撐和保障。

為此，2011年5月，按照水土保持法有關要求，水利部會同發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部、林業局等部門，啟動《全國水土保持規劃》編制工作。規劃編制歷經4年，分為區劃、規劃和審查報批3個階段，中央、省、市、縣四級都參與了規劃編制工作。經過深入調查研究、多名院士領銜的技術咨詢專家組嚴格把關、反復論證，并廣泛吸納中央、國務院相關部門和公眾意見后，最終形成規劃文本報請國務院批準實施。這是新中國成立60多年來，首次“自上而下”和“自下而上”相結合、系統開展的國家級水土保持綜合性規劃。規劃的實施不僅是落實水土保持法的有效途徑，也是貫徹黨中央、國務院關于推進生態文明建設一系列決策部署的具體行動，對于加快水土流失防治、促進生態文明建設將產生巨大的推動作用。

解讀二:規劃的指導思想與原則

規劃的指導思想是：深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持預防為主、保護優先，全面規劃、因地制宜，注重自然恢復，突出綜合治理，強化監督管理，創新體制機制，充分發揮水土保持的生態、經濟和社會效益，實現水土資源可持續利用，為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐。

規劃遵循“以人為本、人與自然和諧相處，整體部署、統籌兼顧，分區防治、合理布局，突出重點、分步實施，制度創新、加強監管，科技支撐、注重效益”的基本原則，確定了今后一個時期我國水土流失防治的發展思路和目標任務，并在編制中著重考慮了以下幾個方面：一是注重體現生態文明建設對水土保持的新要求;二是注重貫徹水土保持法的相關規定;三是注重反映水土保持實踐的新成果和新經驗;四是注重運用最新普查成果和數據，充分利用科學技術手段;五是注重以經濟社會發展需求為導向，解決面臨的突出問題;六是注重同國家有關規劃相協調。

解讀三：規劃的目標與主要任務

規劃確定的近期目標是：到2020年，基本建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系。全國新增水土流失治理面積32萬平方公里，其中新增水蝕治理面積29萬平方公里，年均減少土壤流失量8億噸。遠期目標：到2030年，建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬平方公里，其中新增水蝕治理面積86萬平方公里，年均減少土壤流失量15億噸。

規劃確定的主要任務：一是預防保護。貫徹“預防為主，保護優先”的方針，以維護和增強水土保持功能為原則，在我國所有陸地實施全面預防保護，對江河源頭區、重要水源地、水蝕風蝕交錯區實施重點預防，加強封育保護和封禁管護，實施嚴格的生產建設項目和活動管制，堅決保護原生態、原地貌植被，禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒和開墾草地等行為，從源頭上嚴控人為水土流失和生態破壞。二是綜合治理。堅持“綜合治理、因地制宜”。在水土流失地區開展以小流域為單元的綜合治理，在重要水源地積極推進清潔小流域建設，在坡耕地相對集中區域及侵蝕溝相對密集區域開展專項綜合治理。加強綜合治理示范區建設。充分發揮綜合治理“保生存、保水源、保安全、保生態”的作用，改善山丘區生產生活條件，促進產業結構調整，實現糧食增產、農業增效、農民增收。三是綜合監管。建立健全水土保持法律法規體系，強化監督管理、動態監測和能力建設，提升政府公共服務及社會管理能力。構建布局合理、技術先進的監測網絡和信息系統，實現動態實時監控，提高監管效能。

解讀四：規劃確定的重點項目

規劃依法劃分了23個國家級水土流失重點預防區和17個重點治理區，并以此為基礎，以最急需保護、最需要治理的區域為重點，擬定了一批重點預防和重點治理項目。

重點預防項目：遵循“大預防、小治理”、“集中連片、以國家級水土流失重點預防區為主兼顧其他”的原則，確定3個重點預防項目。一是重要江河源頭區水土保持預防項目，涉及長江、黃河、淮河、嫩江、黑河等32條江河的源頭區，以封育保護和生態修復為主，輔以綜合治理，以治理促保護，控制水土流失，提高水源涵養能力，構筑生態屏障。二是重要水源地水土保持預防項目，涉及丹江口庫區、密云水庫等87個重要水源地，通過封育保護、小流域綜合治理、清潔小流域建設及濱河(湖、庫)植物保護帶和濕地建設，形成以水源涵養林為主的防護體系，以減少入河(湖、庫)的泥沙及面源污染物，確保源頭活水，維護水質安全。三是水蝕風蝕交錯區水土保持預防項目，涉及北方農牧交錯和黃泛平原風沙地區，實施大面積封禁治理和管護，保護現有植被和草場，加強農田防護林建設，增強防風固沙功能，輔以坡耕地、侵蝕溝道、沙化土地治理，達到減少風沙危害、控制水土流失、保障區域農牧業生產的目的。

重點治理項目：以國家級水土流失重點治理區為主要范圍，充分考慮水土流失現狀及老少邊窮等地區治理需求，統籌兼顧正在實施的重點治理工程，確定4個重點項目。一是重點區域水土流失綜合治理項目。以國家級水土流失重點治理區為主，實施以小流域為單元的綜合治理，發展特色產業，促進區域社會經濟可持續發展。近期重點治理面積7.64萬平方公里;遠期累計治理面積為23.95萬平方公里。二是坡耕地水土流失綜合治理項目。在坡耕地分布相對集中、流失嚴重的地區，將坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保護耕地資源。近期綜合治理坡耕地160萬公頃;遠期累計綜合治理坡耕地492萬公頃。三是侵蝕溝綜合治理項目。在東北黑土區、西北黃土高原區、南方紅壤區侵蝕溝和崩崗分布密集的區域，開展系統治理，遏制侵蝕溝和崩崗發展，保護土地資源，減少入河泥沙。近期綜合治理侵蝕溝4.62萬條，治理崩崗7.68萬個;遠期累計綜合治理侵蝕溝12.56萬條，綜合治理崩崗18.28萬個。四是水土流失綜合治理示范區建設項目。建設一批具有示范推廣帶動效應的示范區，提升治理水平和效益。

解讀五：綜合監管的主要任務

規劃圍繞水土保持法的貫徹實施，提出了綜合監管建設內容。重點從以下三個方面入手，逐步建立健全與國家生態文明建設要求相適應的綜合監管體系。一是強化水土保持監督管理。構建和完善水土保持政策與制度體系，重點建立規劃管理、工程建設管理、生產建設項目監督管理、監測評價等一系列制度。嚴格生產建設項目水土保持管理，加大執法力度，強化監督檢查，堅決查處違法違規行為，有效遏制新增人為水土流失。二是提高監測水平。有效開展水土保持普查、水土流失動態監測與公告、重要支流水土保持監測、生產建設項目集中區水土保持監測。逐步建立監測評價與開發管控、監督執法、考核問責的聯動機制。三是提升水土保持監管能力。加強各級水土保持機構監督執法能力建設;完善水土保持監測技術標準體系和監測網絡體系;加強關鍵技術研究，提升科技支撐能力;加強信息化建設，推進國家重點治理工程的“圖斑”化精細管理、生產建設項目水土流失的“天、地一體化”動態全覆蓋監控、監測工作的即時動態采集與分析，建成面向社會公眾的信息服務體系。

解讀六：實施規劃的保障措施

規劃的落地實施還需要采取以下措施予以保障：一是加強組織領導，推動各級政府把水土保持作為建設生態文明的具體實踐，切實落實《規劃》目標任務。二是健全法規體系，嚴格執行水土保持有關法律法規，完成配套規章和規范性文件的修訂工作。三是加大投入力度，發揮各級政府主導作用，逐步建立并完善與經濟社會發展水平相適應的水土保持投入機制。四是創新體制機制，建立地方各級政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，健全責任落實情況的監測評估體系。大力鼓勵社會力量和民間資本參與水土流失治理。五是依靠科技進步，提升水土保持科技貢獻率。六是強化宣傳教育，提高全民的水土保持觀念和生態文明意識。