從新一屆中國(guó)政府總理李克強(qiáng)提出“新城鎮(zhèn)化”的概念，到中國(guó)中央和各地政府開(kāi)始有所動(dòng)作已經(jīng)數(shù)月，對(duì)于“以人為本的新城鎮(zhèn)化”恐會(huì)走偏的討論也在持續(xù)。而穿過(guò)城鎮(zhèn)化大概念的迷霧，地方政府作為這一政策的執(zhí)行者或許是一個(gè)非常好的觀察對(duì)象。

新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府重要的施政著力點(diǎn)， 自然也成為各方面關(guān)注的熱點(diǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，在本輪新型城鎮(zhèn)化中中國(guó)政府會(huì)起到重要的作用，尤其是地方政府的具體路徑選擇將成為新型城鎮(zhèn)化能否成功的關(guān)鍵點(diǎn)之一。前段時(shí)間筆者到各地實(shí)地調(diào)研，具體了解到一些地方政府當(dāng)前面對(duì)新型城鎮(zhèn)化，以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化的態(tài)度和將采取的對(duì)策，感覺(jué)到對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)知和推行，各地出現(xiàn)了三種類(lèi)型。

這輪新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，具體路徑將是以人口的城鎮(zhèn)化為核心，發(fā)展城市群，提高城市綜合承載能力，同時(shí)要有制度的改革，在這一過(guò)程中四化同步、生態(tài)環(huán)保、因地制宜、科學(xué)布局等一些原則必須遵守。這么做的出發(fā)點(diǎn)就是為了改變之前城鎮(zhèn)化存在的各種問(wèn)題：比如公共服務(wù)均等化普及面不夠，絕大部分農(nóng)民工分享不到城市里的公共服務(wù)，出現(xiàn)半城市化現(xiàn)象;地方政府過(guò)于依賴(lài)土地財(cái)政，直接推動(dòng)了土地城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高過(guò)人口城鎮(zhèn)化率的情況;城市出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的城市病，生態(tài)破壞嚴(yán)重、低碳、綠色、智慧發(fā)展水平不高等局面;大中小城市和東中西城市差距過(guò)大，導(dǎo)致了一邊過(guò)載一邊放空的不協(xié)調(diào)局面等。

應(yīng)該說(shuō)在當(dāng)前這個(gè)時(shí)機(jī)提出新型城鎮(zhèn)化，力求從之前的速度型走向質(zhì)量型城鎮(zhèn)化是必要而且明確的戰(zhàn)略選擇。中國(guó)應(yīng)通過(guò)制度改革來(lái)解決社會(huì)公平問(wèn)題，提高低收入階層的收入水平，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需，才能維持中國(guó)經(jīng)濟(jì)較長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

但新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一次重大調(diào)整，是制度層面的一次大改革。這種改革將牽涉到方方面面的利益調(diào)整，面臨的挑戰(zhàn)不小。這一點(diǎn)也體現(xiàn)在地方政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化路徑的具體選擇上。

必須要承認(rèn)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐，地方政府日益表現(xiàn)出公司化的傾向。這種公司化傾向加速了地方政府之間在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)，一定程度上推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也導(dǎo)致了地方政府趨利避害的利益選擇加劇。體現(xiàn)在地方政府和中央政府的關(guān)系上，就是兩種情況：中央政府出臺(tái)政策對(duì)于地方政府有利的，地方政府會(huì)積極的予以推動(dòng);而對(duì)地方政府不利的，地方政府往往會(huì)按兵不動(dòng)或者想盡辦法鉆空子。結(jié)果是，因?yàn)橹醒胝膽?zhàn)略設(shè)想和政策與地方政府的利益不完全一致，導(dǎo)致不同程度地出現(xiàn)了傳導(dǎo)上的異化。對(duì)于這種政策傳導(dǎo)過(guò)程中的異化，必須客觀理性看待，對(duì)于新戰(zhàn)略和新政策出臺(tái)也要充分考慮這種異化的存在。

目前面對(duì)新型城鎮(zhèn)化，地方政府的異化有三種類(lèi)型可供觀察：

第一種類(lèi)型是迷茫型。因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化更強(qiáng)調(diào)“軟”的建設(shè)，需要的是制度改革，去解決要公共服務(wù)均等化問(wèn)題，城市的可持續(xù)發(fā)展要求技術(shù)的綠色升級(jí)，對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃和管理也提出了更高的要求。這樣的要求讓一些地方政府感覺(jué)到不知從何處入手。一方面，地方政府認(rèn)為很多制度改革的權(quán)力在中央政府，地方政府很難有大的突破，于是采取了等待的辦法，等中央政府出臺(tái)政策后才考慮動(dòng)手。另一個(gè)方面，對(duì)于技術(shù)進(jìn)步和管理提升這種質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的路徑感覺(jué)壓力巨大，找不到升級(jí)的辦法和路徑，表現(xiàn)出比較迷茫。畢竟對(duì)于現(xiàn)在的中國(guó)地方政府而言，比較熟悉的領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引投資，而新城鎮(zhèn)化提出的轉(zhuǎn)型要求是他們不擅長(zhǎng)的，難免無(wú)所適從，覺(jué)得“出路”迷茫。這種迷茫型的地方政府，更多地分布在思想比較保守，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的中國(guó)中西部地區(qū)。

第二種類(lèi)型是“揣著明白裝糊涂型”。一些地方政府對(duì)于中央政府提出的新型城鎮(zhèn)化的核心思想是明白的，但經(jīng)過(guò)權(quán)衡利弊后，采取了片面解讀新型城鎮(zhèn)化的方式。比如，考慮到推行公共服務(wù)均等化需要投入更多的資金，要走集約型城鎮(zhèn)化道路又要告別土地財(cái)政，此消彼長(zhǎng)的結(jié)果就是地方財(cái)政更加捉襟見(jiàn)肘，于是地方政府就會(huì)做出符合自身利益的“最優(yōu)選擇”：偏向GDP，因?yàn)榭?jī)效考核還是更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府即使出現(xiàn)一種主導(dǎo)思想偏移承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不會(huì)太大。“城鎮(zhèn)化”這個(gè)詞的提出，一定程度上容易讓外界誤讀為城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施大投入、造新城、大拆大建等。于是一些地方政府從自身利益出發(fā)，刻意將以前老路徑的投資大躍進(jìn)、房地產(chǎn)化、人為造新城等老的模式都裝到“新型城鎮(zhèn)化“這個(gè)筐里，目前在各種地方已經(jīng)出現(xiàn)了人為造新城給掛上“新型城鎮(zhèn)化”的牌子。這種“掛羊頭賣(mài)狗肉”的城鎮(zhèn)化路徑的異化，是當(dāng)前中國(guó)政府推行新型城鎮(zhèn)化最大的挑戰(zhàn)之一，如果處理不當(dāng)，很有可能會(huì)大范圍地偏離新型城鎮(zhèn)化的本身的意圖。這種“揣著明白裝糊涂型”的地方政府，遍布在中國(guó)各地，而且比重不小。

第三種類(lèi)型是“敢于先行先試型”。一些地方政府也深刻認(rèn)識(shí)到之前城鎮(zhèn)化路徑的難以為續(xù)，也體會(huì)到中央政府要想推動(dòng)大的制度改革需要有“小崗村”式的先行先試，于是就結(jié)合自身的資源和特點(diǎn)進(jìn)行了一些積極的探索。主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)、宅基地交易、宅基地?fù)Q社保、戶(hù)籍改革中的居住證改革，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式改革、開(kāi)征房產(chǎn)稅、引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶(hù)區(qū)改造、加大混合社區(qū)建設(shè)、擴(kuò)大縣級(jí)乃至鎮(zhèn)級(jí)政府的自主權(quán)等多個(gè)方面。這種政府的主要負(fù)責(zé)人一般思想比較，富有魄力。但這種類(lèi)型的地方政府總體數(shù)量比較少，還不是當(dāng)前地方政府的主流。這種先行先試的模式，盡管存在一些觸動(dòng)現(xiàn)有體制和法規(guī)越界的風(fēng)險(xiǎn)，但其對(duì)于推動(dòng)制度改革有很大的積極作用，應(yīng)該得到鼓勵(lì)和完善。

對(duì)中國(guó)地方政實(shí)施新型城鎮(zhèn)化路徑的三種類(lèi)型有更清晰的了解，會(huì)有利于中國(guó)中央政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化推行中遇到的問(wèn)題對(duì)癥下藥。而究竟如何去做，則需要推動(dòng)中央和地方政府在具體政策執(zhí)行層面上的同步，盡量減少異化。

首先，要通過(guò)充分的討論形成對(duì)新城鎮(zhèn)化的共識(shí)。對(duì)于城鎮(zhèn)化的誤讀不單集中在地方政府上，也存在社會(huì)各各方面。為此，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的解讀不能只集中在中國(guó)政府的決策、路線(xiàn)制定和專(zhuān)家學(xué)者層面，而是要面向更廣泛的社會(huì)各界包括地方政府。只有通過(guò)廣泛討論形成對(duì)新型城鎮(zhèn)化的共識(shí)才是確保新型城鎮(zhèn)化成功的基礎(chǔ)。而且城鎮(zhèn)化不能成為精英圈自?shī)首詷?lè)的東西。媒體也應(yīng)該對(duì)地方政府“揣著明白裝糊涂型”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行解剖，給外界傳達(dá)出更為清晰的新型城鎮(zhèn)化路徑，這也是對(duì)地方政府的一種監(jiān)督。

其次，新型城鎮(zhèn)化需要制度改革來(lái)保障，不進(jìn)行系列制度改革，新型城鎮(zhèn)化必定成為水中月。當(dāng)前很多地方政府迷茫和揣著明白裝糊涂也是因?yàn)樽陨頉](méi)有太多的制度改革的權(quán)力。為此中國(guó)中央政府必須在戶(hù)籍、財(cái)稅、土地、行政、投融資等方面推進(jìn)實(shí)實(shí)在在的改革。在財(cái)稅體制改革方面，需要中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，要想讓地方政府承擔(dān)更多的事權(quán)，中央政府就必須下放一些財(cái)權(quán)給地方政府;要想地方政府改變對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，就必須考慮開(kāi)征房產(chǎn)稅在內(nèi)的地方政府新財(cái)源;或者將地方政府承擔(dān)的部分事權(quán)上收中央，比如建立中國(guó)全國(guó)范圍的基本社會(huì)保障網(wǎng)的開(kāi)支就可以讓中央政府來(lái)承擔(dān)。中國(guó)的中央政府掌握更多的資源，只有中央政府先行改革，地方政府才有積極性。

第三，要改革中國(guó)中央政府對(duì)地方政府的政績(jī)考核體系。隨著經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推開(kāi)，過(guò)去以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核體系已不再適應(yīng)新城鎮(zhèn)化的要求。而對(duì)于新的績(jī)效考核體系而言，強(qiáng)調(diào)以人口城鎮(zhèn)化為核心，要將考核的重點(diǎn)從城市面積等方面轉(zhuǎn)向新落戶(hù)人數(shù)、公共服務(wù)覆蓋人數(shù);從考核基礎(chǔ)設(shè)施投入轉(zhuǎn)向藍(lán)天數(shù)量、水質(zhì)、交通暢通度等方面。同時(shí)要讓這種政績(jī)考核體系，將敢于以新型城鎮(zhèn)化理念進(jìn)行先行先試的地方官員提拔重用，樹(shù)立良幣驅(qū)逐劣幣的示范。

第四、新型城鎮(zhèn)化的原則應(yīng)該是市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府為引導(dǎo)。只要真正落實(shí)這個(gè)原則，地方政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化的起到的負(fù)面作用也會(huì)相應(yīng)降低。無(wú)數(shù)案例表明，凡是地方政府直接掄起胳膊上陣都會(huì)出現(xiàn)大量問(wèn)題。為此，中國(guó)必須進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，培育更多市場(chǎng)主體積極參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中來(lái)，并通過(guò)財(cái)稅、規(guī)劃、法律等制度規(guī)范的方式，讓市場(chǎng)主體遵循新型城鎮(zhèn)化的理念在各地推行新型城鎮(zhèn)化。這樣做一方面可以充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置資源;另外一方面也可以減輕地方政府日益高漲的債務(wù)，避免產(chǎn)生系統(tǒng)性嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，也要鼓勵(lì)地方政府間的合作。新型城鎮(zhèn)化將以城市群為主體，而當(dāng)前中國(guó)最有潛力和發(fā)展最好的城市群基本上是跨行政區(qū)域的。既有珠三角這種省內(nèi)跨市級(jí)區(qū)域的，也有長(zhǎng)三角、中四角這種跨省級(jí)區(qū)域的合作。要推動(dòng)地方政府之間大力推進(jìn)市場(chǎng)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等一體化建設(shè)，其實(shí)質(zhì)是一種雙贏、多贏的過(guò)程，可以讓地方政府分享到合作的紅利。

其實(shí)，要讓中國(guó)地方政府實(shí)現(xiàn)對(duì)待新型城鎮(zhèn)化態(tài)度的轉(zhuǎn)變，鑰匙其實(shí)掌握在中央政府手里。